آلودگی هوا؛ هزینه یک شکست حکمرانی را چه کسی می پردازد؟

امیر خسروی - پژوهشگر حکمرانی مالی؛ صبح سه شنبه ۱۴ مهر، نخستین روز اجرای طرح «سه شنبه های بدون خودرو» برای کارکنان دولت بود. در یک دستگاه دولتی، پارکینگ سازمان تقریبا خالی بود، اما خیابان های اطراف همچنان از خودروهای شخصی پر شده بود. کارکنانی که اجازه ورود به پارکینگ نداشتند، خودروهای خود را در معابر اطراف پارک می کردند؛ برخی سرگردان می‌شدند، برخی تأخیر داشتند و بعضی نیز جریمه می شدند. خودروها از چرخه رفت وآمد حذف نشده بودند؛ فقط محل توقفشان تغییر کرده بود.

این تجربه کوچک، تصویری از مسئله ای بزرگ تر است: سیاستی که هدفش درست است، اما اگر بدون شناخت رفتار مردم، طراحی جایگزین و سنجش پیامدها اجرا شود، ممکن است هزینه تازه ای ایجاد کند، بی آنکه به نتیجه مطلوب برسد. آلودگی هوا نیز از همین جنس است. مسئله ای که ابتدا ممکن است چند روز هوای ناسالم به نظر برسد، با انباشت تصمیم های ناهماهنگ و تأخیر در اصلاحات، به بحرانی برای سلامت، اقتصاد و بودجه عمومی تبدیل می شود.

1. صورت حسابی که فقط در بودجه دیده نمی شود

بر اساس اظهارات منتشرشده از سوی مسئولان وزارت بهداشت، در سال ۱۴۰۳ حدود ۵۸ هزار و ۹۷۵ مورد مرگ در افراد بالای ۳۰ سال به مواجهه با ذرات معلق کمتر از ۲٫۵ میکرون منتسب شده است؛ برآوردی معادل حدود ۱۶۱ مورد در روز. خسارت اقتصادی مرتبط با این مرگ های منتسب نیز حدود ۱۷٫۲ میلیارد دلار اعلام شده است. این ارقام برآوردهای آماری اند، نه شمار افرادی که علت مستقیم ثبت شده فوت آنان آلودگی هوا بوده است. اختلاف روش ها و دامنه مطالعات نیز می تواند به تفاوت برآوردها منجر شود؛ بنابراین این رقم باید با همین قید تفسیر شود. (گزارش منتشرشده درباره آمار وزارت بهداشت)

اهمیت مسئله فقط در بزرگی این ارقام نیست؛ در نحوه توزیع هزینه هاست. خانوارها با بیماری و هزینه درمان مواجه می شوند، نظام سلامت و بیمه ها زیر فشار قرار می گیرند، بنگاه ها از افت بهره وری نیروی کار آسیب می بینند و دولت نیز هزینه های عمومی و اجتماعی بیشتری تحمل می کند. بخشی از این هزینه ها در ردیف مشخصی از بودجه ثبت نمی شود، اما واقعی است. بنابراین معیار موفقیت سیاست های مقابله با آلودگی نباید فقط میزان اعتبار هزینه شده باشد؛ باید معلوم شود چه مقدار از خسارت قابل پیشگیری کاهش یافته است.

1. گذشت ۹ سال از اجرای قانون؛ فاصله میان حکم و اجرا

قانون هوای پاک در تیر ۱۳۹۶ تصویب شد و برای دستگاه های مختلف تکالیفی در زمینه کنترل منابع آلاینده، حمل و نقل و کیفیت سوخت تعیین کرد. بااین حال، گزارش دیوان محاسبات درباره عملکرد سال ۱۴۰۲ نشان می دهد از ۲۲۸ حکم بررسی شده در ۲۳ دستگاه اجرایی، ۲۸ حکم به طور کامل اجرا شده، ۱۳۸ حکم به صورت ناقص اجرا شده و ۶۲ حکم اجرا نشده بود. (گزارش دیوان محاسبات)

نزدیک به ۹ سال پس از تصویب قانون، این فاصله میان حکم و اجرا، پرسشی جدی درباره کیفیت هماهنگی، تأمین منابع و پاسخگویی دستگاه ها ایجاد می کند. البته آمار اجرای احکام به تنهایی نشان نمی دهد هر تکلیف اجرا نشده چه سهمی در آلودگی داشته است؛ اما روشن می کند که تصویب قانون، شرط لازم است و نه تضمین نتیجه.

تجربه «سه شنبه های بدون خودرو» نیز همین درس را دارد. محدودکردن تردد، بدون فراهم کردن جایگزین مناسب، ممکن است فقط دشواری را به مردم و معابر اطراف منتقل کند. سیاست عمومی باید هم هدف را تعیین کند و هم سازوکار عملی دستیابی به آن را.

1. یک بحران، چند منبع و چند مسئولیت

آلودگی هوا را نمی توان صرفا به خودروهای شخصی نسبت داد. در یک شهر، ترافیک و ناوگان فرسوده ممکن است سهم مهمی داشته باشند؛ در شهری دیگر، صنایع، نیروگاه ها، گردوغبار یا ترکیبی از این عوامل نقش پررنگ تری ایفا کنند. حتی سهم هر منبع می تواند با فصل و شرایط جوی تغییر کند. بنابراین نسخه واحد برای همه شهرها، بدون شناخت منابع محلی، ممکن است منابع عمومی را به اقداماتی کم اثر هدایت کند.

از منظر مالی، مسئله فقط مقدار هزینه نیست؛ کیفیت تخصیص آن نیز اهمیت دارد. حمایت از مصرف سوخت، بدون توجه کافی به آثار مصرف و آلودگی، می تواند انگیزه اصلاح ناوگان و کاهش مصرف را تضعیف کند. در مقابل، افزایش ناگهانی هزینه ها بدون حمایت هدفمند و فراهم کردن جایگزین، فشار نامتناسبی بر خانوارهای کم درآمد و صاحبان مشاغل وارد می کند. هدف باید آن باشد که حمایت عمومی به کاهش واقعی آلایندگی پیوند بخورد.

ماده ۳۳ قانون هوای پاک، هزینه کرد درآمدهای حاصل از اجرای قانون را در چارچوب بودجه های سنواتی برای تکالیف آن و مقابله با منابع آلاینده پیش بینی کرده است. جدا از آن، دیوان محاسبات بر ضرورت اختصاص منابع عوارض سبز موضوع ماده ۲۷ قانون مالیات بر ارزش افزوده به حفاظت محیط زیست تأکید کرده است. این دو ظرفیت قانونی باید جداگانه ردیابی شوند؛ زیرا وجود حکم قانونی، به تنهایی اثبات نمی کند که درآمدها به طور کامل وصول شده یا هزینه‌کرد آن ها به کاهش آلودگی انجامیده است. (گزارش دیوان محاسبات)

1. حکمرانی داده مبنا؛ اتصال آمار به تصمیم

بند «پ» ماده ۱۰۷ قانون برنامه هفتم پیشرفت، مبنای قانونی تهیه و اجرای برنامه عملیاتی استقرار نظام حکمرانی داده مبنا در دستگاه های اجرایی است. اما پرسش مهم این است که آیا داده های کیفیت هوا، منابع انتشار، ناوگان، مصرف سوخت، سلامت و هزینه کرد عمومی واقعا به هم متصل شده اند تا در تصمیم های بودجه ای اثر بگذارند؟

برای نمونه، داده های وزارت بهداشت درباره پیامدهای سلامت باید در سطح مکانی و زمانی مناسب با داده های پایش کیفیت هوا و منابع انتشار آن قابل تطبیق باشند. چنین پیوندی، با رعایت محرمانگی اطلاعات سلامت، کمک می کند رابطه میان میزان مواجهه با آلاینده ها و پیامدهای وضعیت سلامت، دقیق تر برآورد شود. وجود چند سامانه اطلاعاتی به تنهایی کافی نیست؛ داده زمانی ارزش حکمرانی دارد که نشان دهد کدام منبع، در کدام شهر و چه دوره ای مسئله اصلی بوده و کدام اقدام با هزینه کمتر، اثر بیشتری می گذارد.

1. از هزینه کرد تا نتیجه قابل سنجش

پیشنهاد عملی، تدوین برنامه ای چندساله برای تهران و چند کلان شهر اولویت دار است؛ اما نه با نسخه ای یکسان برای همه. ابتدا باید خط مبنای کیفیت هوا و سهم منابع اصلی در هر شهر تعیین شود. سپس اقدامات متناسب با همان شهر ــ از نوسازی هدفمند ناوگان و توسعه حمل ونقل عمومی تا کنترل انتشار آلودگی صنایع ــ بر اساس هزینه، اثربخشی و امکان اجرا اولویت بندی شوند. برای هر اقدام باید دستگاه مسئول، منبع تأمین مالی، زمان بندی و شاخص نتیجه مشخص باشد. میانگین سالانه ذرات معلق کمتر از ۲٫۵ میکرون می تواند یکی از شاخص های اصلی ارزیابی باشد؛ زیرا همین آلاینده در برآوردهای مورد اشاره وزارت بهداشت نقش دارد.

گزارش عمومی باید میزان اعتبار مصوب، تخصیص یافته و پرداخت شده را در کنار تغییر شاخص های آلودگی نشان دهد. سازمان حفاظت محیط زیست و دستگاه های مسئول باید نتایج را گزارش کنند و دیوان محاسبات، علاوه بر بررسی رعایت تکالیف و نحوه مصرف منابع، تحقق اهداف قابل سنجش را نیز ارزیابی کند.

آلودگی هوا یک شبه پدید نیامده و با یک ممنوعیت یا بخشنامه نیز از بین نمی رود. هزینه حکمرانی ضعیف فقط پولی نیست که امروز صرف می شود؛ خسارتی است که با تأخیر در تصمیم درست، هر روز به سلامت مردم و اقتصاد کشور تحمیل می شود. معیار موفقیت نه تعداد جلسات، نه حجم اعتبارات و نه شمار مصوبات، بلکه کاهش پایدار آلودگی و هزینه ای است که دیگر بر دوش جامعه نمی ماند.

+امیر خسروی (تحلیلگر و پژوهشگر مالیه عمومی و حکمرانی مالی داده مبنا)