تاریخچه تغییر قیمت بنزین در ایران/ بنزین؛ گرهی که هیچ دولتی نتوانست بازش کند
در اقتصاد ایران، بنزین فقط یک حامل انرژی نیست؛ یکی از حساسترین نقاط تماس دولت و جامعه است. کمتر کالایی را میتوان پیدا کرد که همزمان اینهمه بار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی داشته باشد. دولت باید سوخت را با هزینهای بالا تولید یا تامین کند، اما آن را با قیمتی بسیار پایین به مصرفکننده برساند؛ شکافی که در نهایت یا به بودجه عمومی تحمیل میشود، یا به پالایش و سرمایهگذاری لطمه میزند و یا دولت را در برابر یک تصمیم سیاسی پرهزینه قرار میدهد.
این مسئله امروز بیش از هر زمان دیگری به یک بحران سیاستگذاری تبدیل شده است. از یکسو، بنابر گزارش مرکز پژوهشهای مجلس، از حدود ۴ میلیون و ۴۰۰ هزار بشکه تولید نفت خام و میعانات گازی، نزدیک به ۲ میلیون و ۶۰۰ هزار بشکه در پالایشگاههای داخلی مصرف میشود. از سوی دیگر، بنا به اظهارات شرکت ملی پخش، کشور با چیزی در حدود ۲۰ میلیون لیتر کسری روزانه بنزین روبهروست و این کمبود باید از مسیر واردات جبران شود. وقتی این واقعیت را کنار کسری بودجه مزمن دولتها بگذاریم، روشن میشود که بنزین برای ایران فقط یک مسئله قیمتی نیست؛ یک گره بزرگ در اقتصاد سیاسی کشور است.
با این حال، هیچ دولتی در ایران با دست باز سراغ اصلاح قیمت بنزین نرفته است. دلیل آن هم روشن است: تجربههای اجتماعی و سیاسی گذشته، بهویژه اعتراضات سالهای ۱۳۸۶ و ۱۳۹۸، این پیام را به همه دولتها داده که دست بردن در قیمت بنزین، صرفاً یک تصمیم اقتصادی نیست. این تصمیم اگر بدون زمانبندی درست، اقناع افکار عمومی و سازوکار جبرانی اجرا شود، میتواند به بحرانی بزرگتر از خود مسئله بنزین تبدیل شود.
خبر مرتبط
بنزین ۱۵ هزار تومان شود، مصرف فقط ۳ درصد کم میشود
بحث افزایش قیمت بنزین دوباره به یکی از حساسترین موضوعات اقتصادی کشور تبدیل شده است. در دولت درباره اصلاح قیمت و شیوههای مختلف آن بحث میشود و در سوی دیگر، تجربههای قبلی باعث شده افکار عمومی نسبت به هر تغییری در قیمت سوخت واکنش زیادی نشان دهد. با این حال، یک پرسش اساسی کمتر مورد توجه قرار میگیرد: اگر بنزین گران شود، واقعاً مصرف چقدر پایین میآید؟
در این میان، کارنامه دولتهای مختلف نشان میدهد که الگوی مواجهه با بنزین در ایران تقریباً همیشه میان دو قطب در نوسان بوده است: تعویق اصلاح یا جهش ناگهانی. و درست همین رفتوآمد میان تعلل و شوک، مسئله را مزمنتر کرده است.
هاشمی؛ آغاز خروج از انجماد
دولت هاشمیرفسنجانی اقتصاد ایران را در شرایطی تحویل گرفت که قیمت بنزین عملاً سالها درجا زده بود. در دهه ۱۳۶۰، تثبیت قیمتها بخشی از منطق اقتصاد جنگ بود و بنزین نیز از این قاعده مستثنا نبود. اما در آغاز دهه ۱۳۷۰، روشن شده بود که ادامه این وضعیت با اقتصاد پس از جنگ سازگار نیست. به همین دلیل، دولت سازندگی برای نخستینبار پس از سالها، قیمت بنزین را از حالت انجماد خارج کرد.
اهمیت این دوره بیشتر از آنکه در سطح قیمتها باشد، در پذیرفتن اصل اصلاح بود. دولت هاشمی این پیام را وارد سیاستگذاری کرد که انرژی نمیتواند برای همیشه با قیمتهای ثابت و دستوری اداره شود. با این حال، این اصلاحات هنوز فاقد یک قاعده باثبات بودند. افزایشها با فاصله زمانی زیاد و بهصورت نسبتاً جهشی رخ میدادند. یعنی هنوز یک مسیر تدریجی و سالانه برای تعدیل قیمت شکل نگرفته بود.
بنابراین، دوره هاشمی را باید دورهای دانست که مسئله بنزین دوباره به رسمیت شناخته شد، اما هنوز به یک چارچوب پایدار سیاستینرسیده بود.
خاتمی؛ زمانی که اصلاح، تبدیل به رویه شد
اگر بخواهیم در میان دولتهای پس از انقلاب یک دوره را بهعنوان منطقیترین تجربه اصلاح قیمت بنزین معرفی کنیم، احتمالاً دولت خاتمی در صدر قرار میگیرد. دلیلش هم ساده است: در این دوره، دولت تلاش کرد بهجای آنکه چند سال قیمت را ثابت نگه دارد و بعد یکباره جهش بزرگی ایجاد کند، اصلاحات را بهصورت آرام، مرحلهای و قابل پیشبینی پیش ببرد.
ویژگی مهم این رویکرد آن بود که افزایش قیمت، به یک حادثه ناگهانی و استثنایی تبدیل نمیشد. جامعه بهتدریج با این واقعیت روبهرو میشد که قیمت بنزین قرار نیست برای همیشه ثابت بماند. این همان چیزی است که در سیاستگذاری خوب اهمیت دارد: توزیع هزینه اصلاح در طول زمان.
موفقیت این دوره در این بود که توانست تا حدی بنزین را از یک موضوع صرفاً امنیتی و انفجاری، به یک موضوع اقتصادی قابل مدیریت تبدیل کند. اما این روند با سیاست تثبیت قیمتها متوقف شد؛ تصمیمی که شاید در کوتاهمدت محبوب بود، اما در بلندمدت زمینه جهشهای سنگینتر را فراهم کرد. در واقع، از همانجا دوباره بذر بحران بعدی کاشته شد.
احمدینژاد؛ کنترل مصرف، اما بدون حل ریشه مسئله
دولت احمدینژاد با واقعیتی روبهرو شد که محصول سالها تثبیت قیمت بود: فاصله شدید میان قیمت داخلی بنزین و هزینه واقعی آن. پاسخ دولت، ابتدا سهمیهبندی و کارت سوخت بود؛ اقدامی که از منظر فنی و اجرایی، اتفاقاً دستاورد مهمی بهشمار میرفت. مصرف تا حدی کنترل شد و دولت نشان داد که ابزارهای غیرقیمتی هم میتوانند در مدیریت تقاضا موثر باشند.
اما نقطه ضعف اصلی این دوره آنجا بود که اصلاح قیمت، دوباره نه بهصورت یک روند تدریجی، بلکه در قالب یک بسته بزرگ و ناگهانی اجرا شد. هدفمندی یارانهها از نظر تئوریک میتوانست یک اصلاح ساختاری باشد، اما در عمل باز هم همان چرخه قدیمی تکرار شد: چند سال تعویق، بعد جهش سنگین.
به بیان دیگر، دولت احمدینژاد در کنترل مصرف، موفقیت نسبی داشت، اما در ایجاد یک قاعده پایدار برای قیمتگذاری بنزین ناکام ماند. این دولت نشان داد که حتی اگر افزایش قیمت از نظر اقتصادی اجتنابناپذیر باشد، وقتی بهجای اصلاحات کوچک و ممتد، یکباره و انباشته اجرا شود، هزینه سیاسی آن بالا میرود و پایداری آن زیر سوال میرود.
روحانی؛ از اصلاح کمهزینه تا شوک پرهزینه
کارنامه بنزینی دولت روحانی را باید به دو بخش کاملاً متفاوت تقسیم کرد. در دوره نخست، دولت توانست با افزایش قیمت و سپس تکنرخی کردن بنزین، بدون بحران اجتماعی گسترده، اصلاحات نسبتاً مهمی را اجرا کند. دلیل این موفقیت فقط خود تصمیم نبود؛ شرایط کلان اقتصاد، فضای روانی جامعه و شیوه مرحلهای اجرا نیز نقش داشتند.
اما مشکل از جایی آغاز شد که پس از این اصلاح، قیمت دوباره برای چند سال ثابت ماند. همین تثبیت، تمام دستاورد دوره اول را در معرض فرسایش قرار داد. وقتی تورم بالا میرود و نرخ ارز جهش میکند، ثابت نگه داشتن قیمت بنزین در عمل به معنای ارزانتر شدن روزبهروز آناست. این یعنی افزایش مصرف، گسترش شکاف مالی و عمیقتر شدن مشکل.
در نتیجه، دولت دوم روحانی با بحرانی روبهرو شد که بخشی از آن محصول تعلل خودش بود. اصلاح آبان ۱۳۹۸، نه صرفاً بهخاطر اصل افزایش قیمت، بلکه بیشتر بهدلیل زمانبندی بد، ضعف در اقناع افکار عمومی و نبود اعتماد عمومی به یکی از پرهزینهترین تصمیمات اقتصادی سالهای اخیر تبدیل شد. آبان ۹۸ بیش از هر چیز ثابت کرد که در ایران، مسئله بنزین فقط “چقدر” نیست، بلکه “چگونه” و “چه زمانی” هم هست.
رئیسی؛ خریدن زمان به قیمت بزرگتر شدن مسئله
دولت ابراهیم رئیسی در فضایی روی کار آمد که سایه آبان ۱۳۹۸ هنوز سنگین بود. طبیعی بود که چنین دولتی ترجیح دهد به قیمتهای اصلی دست نزند. از منظر کوتاهمدت، این انتخاب شاید قابل فهم بود: کاهش ریسک اجتماعی و پرهیز از تصمیمی که میتوانست تبعات سیاسی بزرگی داشته باشد.
اما از منظر اقتصادی، این سیاست در واقع خریدن زمان بود، نه حل مسئله. وقتی قیمت اسمی ثابت بماند و تورم بالا باشد، قیمت واقعی سوخت سالبهسال سقوط میکند. در چنین شرایطی، مصرف افزایش مییابد، قاچاق جذابتر میشود، سرمایهگذاری در بهینهسازی مصرف به حاشیه میرود و دولت ناچار میشود منابع بیشتری برای پوشش این شکاف اختصاص دهد.
بنابراین، دولت رئیسی هزینه سیاسی اصلاح را نپرداخت، اما بهای آن را با بزرگتر شدن مسئله به آینده منتقل کرد. این دولت را باید نمونه روشن تثبیت برای فرار از ریسک امروز، به قیمت ریسک بزرگتر فردا دانست.
پزشکیان؛ دولت ناگزیر از تصمیم
دولت مسعود پزشکیان دشوارترین میراث ممکن را در حوزه بنزین تحویل گرفته است:
قیمتهای منجمدشده، تورم انباشته، رشد مصرف، کسری بودجه و حساسیت بالای جامعه نسبت به هرگونه اصلاح. به همین دلیل هم دولت در گام اول سراغ افزایش مستقیم نرخهای اصلی نرفت و تلاش کرد از مسیرهایی مانند نرخ سوم یا تغییر در بخشی از الگوی مصرف، اصلاح را از حاشیه آغاز کند.
اما این اقدامات، هرچند از نظر سیاسی محتاطانهاند، هنوز مسئله اصلی را حل نمیکنند. تا زمانی که قیمتهای پایه ۱۵۰۰ و ۳۰۰۰ تومانی عملاً دستنخورده بمانند، شکاف میان قیمت فروش و هزینه تامین ادامه خواهد داشت. معنای این وضعیت آن است که دولت فقط شکل بروز بحران را تغییر داده، نه خود بحران را.
واقعیت این است که دولت پزشکیان در شرایطی بسیار سختتر از دولتهای پیشین قرار دارد. فشار بودجهای، هزینههای ناشی از تنش و جنگ، محدودیتهای خارجی، دشواری تامین ارز و رشد مصرف داخلی همگی به این معناست که ادامه وضع موجود نمیتواند برای مدت طولانی پایدار بماند. به بیان روشنتر، این دولت احتمالاً در نهایت مجبور به افزایش قیمت بنزین خواهد شد؛ نه از سر انتخاب، بلکه از سر اجبار مالی و عملیاتی.
مسئله اصلی برای دولت پزشکیان این نیست که آیا قیمت بنزین باید بالا برود یا نه؛ مسئله این است که چگونه این افزایش را بهگونهای مدیریت کند که هزینه سیاسی و اجتماعی آن به حداقل برسد. اگر قرار باشد اصلاحی انجام شود، موفقیت آن بیش از هر چیز وابسته به سه عامل خواهد بود:
اول، تدریجی بودن؛
دوم، شفافیت در توضیح ضرورت تصمیم؛
و سوم، تعریف سازوکار جبرانی و اقناعی برای جامعه.
مسئله اصلی بنزین در ایران چیست؟
اگر بخواهیم از دل تجربه همه این دولتها یک جمعبندی روشن بیرون بکشیم، باید بگوییم مسئله بنزین در ایران، مسئله زمانبندی اصلاح است. تقریباً همه دولتها دیر یا زود پذیرفتهاند که بنزین بسیار ارزان، در اقتصادی تورمی و کمرمق از نظر بودجه، قابل دوام نیست. اما تفاوت دولتها در این بوده که بعضیها کوشیدهاند زودتر و آرامتر اصلاح کنند، و بعضی دیگر آنقدر صبر کردهاند که شکاف قیمتی به یک بحران تبدیل شده است.
بنزین در ایران، نمونه کلاسیک یک سیاست عمومی است که در آن هزینه تعویق از هزینه تصمیم بیشتر میشود. هر سالی که اصلاح قیمت عقب میافتد، اصلاح بعدی باید بزرگتر، دردناکتر و از نظر سیاسی دشوارتر باشد. به همین دلیل، تجربه تاریخی ایران نشان میدهد که افزایشهای کوچک، پیوسته و قابل پیشبینی معمولاً کمهزینهتر از سالها تثبیت و سپس یک شوک بزرگ هستند.
دولت خاتمی و تا حدی دولت اول روحانی، به این منطق نزدیک شدند. دولت احمدینژاد و بهویژه دولت دوم روحانی، هزینه دور شدن از آن را نشان دادند. دولت رئیسی مسئله را به آینده هل داد و اکنون دولت پزشکیان با صورتمسئلهای روبهروست که دیگر بهسختی میتوان آن را نادیده گرفت.
در نهایت، به نظر میرسد دولت پزشکیان در فضای فعلی کشور، با توجه به فشار جنگ، محاصره، محدودیت منابع و کسری بودجه، چارهای جز حرکت به سمت افزایش قیمت بنزین نداشته باشد. اما اگر این تصمیم قرار است به بحرانی تازه تبدیل نشود، دولت باید بیش از خودِ قیمت، بر مدیریت بعد سیاسی و اجتماعی آن متمرکز شود. تجربه سه دهه گذشته میگوید در ایران، اصلاح قیمت بنزین زمانی موفق است که فقط یک تصمیم اقتصادی نباشد؛ بلکه یک پروژه سیاسیِ حسابشده، مرحلهای و قابل توضیح برای جامعه باشد.
